Порядок
участия публичных образований в
отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, урегулирован ст.125
ГК РФ, при этом в п.1 и п.3 ст.125 ГК РФ
закреплены два различных правила.

Так,
в силу п.1 ст.

125 ГК РФ от имени публичных
образований могут своими действиями
приобретать и осуществлять имущественные
и личные неимущественные права и
обязанности, выступать в суде органы
государственной власти в рамках их
компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов.

Из
данного положения вытекает, что
непосредственно от имени публичных
образований могут выступать только
органы государственной власти, при этом
право органа на такое выступление от
имени государства должно быть предусмотрено
в акте, определяющем его статус, и
соответствовать его компетенции.

В
отличие от п.1, в п.3 ст.125 ГК РФ закреплено
иное правило: в случаях и порядке,
предусмотренных нормативно-правовыми
актами публичных образований (федеральными
законами, указами Президента РФ,
Постановлениями Правительства РФ,
нормативными актами субъектов РФ), по
их специальному поручению, от их имени
могут выступать государственные органы,
а также юридические лица и граждане.

Это означает, что для участия в гражданских
отношениях от имени публичных образований
иных субъектов, помимо предусмотренных
в п.1 ст.125 ГК РФ, должен быть соблюден
ряд условий. А именно – в нормативных
актах должны быть закреплены случаи и
порядок подобного выступления, должно
иметь место специальное поручение,
сделанное в отношении государственных
органов, юридических и физических лиц.

Аналогичным
образом в п.2 ст.125 ГК РФ решен вопрос о
порядке участия муниципальных образований
в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, от имени которых
своими действиями могут приобретать и
осуществлять права и обязанности органы
местного самоуправления в рамках их
компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов.

Таким
образом, в силу п.1-2 ст.125 ГК РФ по общему
правилу участие Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных образований
в гражданских отношениях осуществляется
посредством действий органов
государственной власти и органов
местного самоуправления.

Органы
государственной власти и органы местного
самоуправления действуют соответственно
от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных
образований, в результате чего субъектами
гражданских отношений становятся не
эти органы государственной власти или
органы местного самоуправления, а сами
публичные образования.

Вместе
с тем, публично-правовые образования
часто наделяют свои органы государственной
власти или органы местного самоуправления
правами юридических лиц, тем самым,
признавая за ними самостоятельную
гражданскую правосубъектность, отличную
от правосубъектность публичных
образований. Это приводит к ситуации,
когда один и тот же орган может действовать
и от имени публичного образования в
соответствии со ст.125 ГК РФ, и от своего
собственного имение как самостоятельного
юридического лица.

В
подобных случаях, в особенности при
возникновении вопроса о субъекте
ответственности по возникшим
гражданско-правовым обязательствам,
требуется установить, в каком конкретно
качестве действовал орган государственной
власти или орган местного самоуправления.

Для ответа на данный вопрос в судебной
практике был выработан критерий интереса,
суть которого заключается в том, что
ответ на поставленный выше вопрос
зависит от того, в чьих интересах –
публичного образования или его органа,
являющегося юридическим лицом, — возникло
то или иное гражданское правоотношение.

В
целом, приведенное положение о двойственном
правовом статусе органов государственной
власти и органов местного самоуправления
подвергается критике в литературе и на
сегодняшний день носит дискуссионный
характер.

Вопрос
о формах участия публичных образований
в гражданских отношениях в действующем
законодательстве четко не решен.

Традиционно выделяется две такие формы:
1) непосредственная (публичные образования
посредством действий своих органов
вступают в гражданские отношения), 2)
опосредованная (публичные образования
наделяют специально созданные ими
юридические лица – унитарные предприятия,
казенные предприятия и учреждения —
принадлежащим им имуществом на особых
вещных правах – праве хозяйственного
ведения и праве оперативного управления).

Участие публично правовых образований в отношениях, регулируемых

Гражданским правом.

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются государство и другие публично-правовые образования.

Для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных (региональных, местных) задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях.

При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.

С другой стороны, необходимо в полной мере соблюдать интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.

К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования.

Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов.

К их числу относятся как Российская Федерация (федеральное государство) в целом, так и ее отдельные субъекты — республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), являющиеся государственными образованиями.

Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам).

За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во «внутренних» (внутригосударственных) гражданских право-отношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т. е. возможности привлечения к суду только с их согласия).

Особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований

Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), сущест-вующими наряду с юридическими и физическими лицами.

К их граж-данско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК).

Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц.

Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью.

При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по со-держанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т. е.

реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государ-ственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК).

Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления.

Последние могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, только в роли финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений — юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника.

Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований. Важно поэтому определить, основаны ли эти действия на соответствующих полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию.

Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права.

Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами — предприятиями и учреждениями — на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте.

Поэтому такие юридические лица не от-вечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). В частности, в соответствии с ч. 5 ст.

2 Закона о Центральном банке РФ (Банке России) Российская Федерация не отвечает по обязательствам Банка России, а этот Банк не отвечает по обязательствам федерального государства (если только он специально не принял на себя такое обязательство либо оно прямо предусмотрено федеральным законом).

По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие «казны» (нераспределенного государ-ственного и муниципального имущества).

Статья 124. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права

Новая редакция Ст. 124 ГК РФ

1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

2. К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Комментарий к Ст. 124 ГК РФ

1.

Перечисленные в комментируемой статье субъекты в соответствии с Конституцией РФ наделены публичной властью, но вместе с тем через свои органы наряду с другими лицами выступают в экономическом обороте, регулируемом нормами гражданского права (являются субъектами права собственности и иных вещных прав, сторонами в обязательстве, наследниками по завещанию и т.д.). Эта двойственность статуса органов публичной власти и определяет специфику участия государства, его субъектов и муниципальных образований в гражданских правоотношениях.

• 2. Рассматриваемая норма содержит два основных исходных положения:
• а) органы публичной власти в гражданских правоотношениях юридически равны с гражданами и юридическими лицами;
• б) на участие органов публичной власти распространяются правила о юридических лицах, хотя Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования в строгом смысле таковыми не являются.
• Указанные положения распространяют на органы публичной власти большинство гражданских прав и обязанностей, возникающих в имущественных и личных неимущественных отношениях.
• Наука.

Государство является специфическим субъектом гражданского права. Его особое положение обусловлено наличием двух моментов: равные начала участия в гражданских правоотношениях наряду с другими субъектами — гражданами и юридическими лицами — и использование властных полномочий для организации гражданского оборота.

В.А.Плетнев

Другой комментарий к Ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации

1.

Принцип равенства участников регулируемых гражданским правом отношений закреплен наряду с другими в статье 1 ГК. В комментируемой же статье он «повторяется», подчеркивая специфику указанных в ней субъектов. Ведь главное в деятельности государства и муниципальных образований — реализация властных функций в публично-правовых отношениях: конституционных, административных, финансовых и др.

Данные субъекты вступают, например, в обязательственные правоотношения постольку, поскольку это необходимо им для осуществления нормального функционирования как публично-правовых образований в целях удовлетворения общественных, государственных интересов (в масштабе всей страны, территории соответствующего субъекта РФ) либо интересов определенного муниципального образования (публичных интересов). Например, система государственных и муниципальных заказов на продукцию, работы, услуги используется для снабжения армии всем необходимым, для создания государственных и муниципальных продовольственных резервов и удовлетворения других государственных и муниципальных нужд. Выступление в гражданских правоотношениях на равных началах с иными их участниками — гражданами и юридическими лицами означает, что:

1. правоотношение возникает на основе договора, а не властного предписания органа государственной или муниципальной власти;
2. вопросы изменения, расторжения договора решаются по соглашению сторон, а не на основе одностороннего волеизъявления органа власти;
3. возможные споры в связи с заключением, исполнением договора рассматриваются в судебном, а не в административном порядке;
4. государство, муниципальное образование несет предусмотренную гражданским законодательством ответственность за нарушения обязательств, субъективных прав кредиторов, потерпевших;

государство, муниципальные образования не имеют каких-либо преимуществ, привилегий по сравнению с другими субъектами гражданского права (по срокам исковой давности, возможности виндикации имущества и др.).

Имущественной основой деятельности публично-правовых образований является государственная (федеральная и субъектов федерации) и муниципальная собственность (ст. ст. 214, 215 ГК РФ).

2. Публично-правовые образования не являются юридическими лицами, вместе с тем на них распространяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей рассматриваемых субъектов.

Так, они не могут быть стороной по договору, когда в качестве таковой выступают только граждане (например, в качестве нанимателя по договору найма жилого помещения, потребителя платных образовательных, туристических услуг).

Вместе с тем РФ, субъекты РФ, муниципальные образования в силу присущих им особенностей не могут быть и стороной по многим договорам, обычным в практике юридических лиц (подрядчиком по договору подряда, комитентом и комиссионером по договору комиссии, перевозчиком, доверительным управляющим и др.).

• Публично-правовые образования и юридические лица имеют такие сходные признаки, как:
• это коллективные образования (организации): государство — политическая организация общества, муниципальное образование объединяет население городов и других поселений для решения населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций; юридическое лицо по определению — это организация (ст. 48 ГК РФ);
• наличие органов, которые действуют без доверенности от имени и в интересах организации, государства, муниципального образования, с правовыми последствиями для них.

Но при этом содержание компетенции органов власти определяется не только гражданским, но и административным, финансовым законодательством.

Например, Российская Федерация может выступить в качестве заемщика, но в пределах сумм возможного внутреннего и внешнего долга, утвержденных на очередной год федеральным законом о федеральном бюджете.

Соответственно, предел долга субъекта РФ, муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ, правовым актом органа местного самоуправления. Этот долг не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (ст. ст. 106, 107 БК);

органы власти, органы юридического лица обязаны организовать учет имущества, представлять отчетность (включая сводную); например, сводная бухгалтерская отчетность Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по федеральным унитарным предприятиям представляется им в числе прочих органов и Федеральной службе государственной статистики, туда же представляется один экземпляр отчетности юридических лиц.

Государство, субъекты РФ, муниципальные образования обладают специальной правоспособностью, они участвуют в гражданских правоотношениях строго в рамках закона, в целях достижения публичных интересов.

На них не распространяется порядок создания, регистрации юридических лиц, их реорганизации и ликвидации.

Правовой статус публично-правовых образований определен Конституцией РФ, конституциями республик, входящих в Российскую Федерацию, законами, уставами краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, уставами муниципальных образований.

Случаи и порядок участия публично-правовых образований в вещных, обязательственных и иных гражданских правоотношениях

Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях.

Как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты.

Именно поэтому законом предусмотрен принцип раздель-ной ответственности публично-правовых образований по своим обязательствам: Российская Федерация не отвечает своей казной по обязательствам своих субъектов или муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам друг друга или Российской Федерации, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (п. 4–6 ст. 126 ГК). Имевшие место попытки федерального государства устанавливать для других публичных собственников случаи распоря-жения их имуществом, например определять объекты и сроки приватизации, не могут быть признаны основанными на законе. Не случайно ст. 217 ГК разрешает устанавливать федеральным законодательством лишь порядок (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты (случаи).

Публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобре-тения имущества в собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относя-щиеся к памятникам истории и культуры, они подлежат обязательной передаче в государственную собственность (п. 2 ст. 233 ГК).

Бесхозяйные недвижимости, а также находки и безнадзорные животные при определенных условиях по указанию закона переходят в муниципальную собственность (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК).

Основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество являются также отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст.

239 ГК), а для государственной собственности – выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 240, 242, 243, 306 ГК).

Вместе с тем только эти собственники производят отчуждение своего определенного иму-щества (земельных участков, жилых помещений и других объектов недвижимости, а также акций акционерных обществ, созданных путем преобразования государственных и муниципальных предприятий) частным лицам в порядке приватизации.

…

Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа). Они вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

Публично-правовые образования могут быть участниками наследственных отношений. Здесь они могут выступать в качестве наследников по завещанию.

Выморочное имущество (не имеющее наследников) переходит в собственность Российской Федерации в порядке наследования по закону (п. 2 ст. 1151 ГК).

В настоящее время функции наследников выморочного имущества от имени РФ обычно осуществляют налоговые органы[213], входящие теперь в систему Министерства финансов РФ.

В качестве собственников публично-правовые образования вправе создавать юридические лица, наделяя их необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или на праве собственности. Создание унитарных предприятий – несобственников разрешено только публично-правовым образованиям.

Органы государственной и муниципальной исполнительной власти от имени соответствующих публичных собственников выступают учредителями государственных и муниципальных учреждений науки, образования, здравоохранения, культуры, передавая им имущество на праве оперативного управления.

Российская Федерация вправе на основании федерального закона создавать не имеющие членства государственные корпорации, передавая им имущество в собственность (п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях).

Муниципальным образованиям действующее законодательство разрешает создавать муниципальные банки и иные кредитные организации, а также автономные некоммерческие организации и фонды.

Правом создания некоторых видов некоммерческих организаций и внебюджетных фондов (как юридических лиц), разумеется, пользуются также Российская Федерация и ее субъекты (государственные образования).

Что касается возможностей создания хозяйственных обществ и товариществ и (или) участия в их деятельности, то следует иметь в виду, что передача находящегося в публичной собственности имущества в их уставный (складочный) капитал либо в собственность иных юридических лиц чаще всего означает его приватизацию, которая может производиться только в порядке, предусмотренном специальным законом. Кроме того, между учредителем (участником) общества или товарищества и самим этим юридическим лицом возникают корпоративные, а не вещные правоотношения.

Государственные и муниципальные образования могут создавать новых собственников – хозяйственные общества и товарищества – за счет своего имущества или также совместно с другими субъектами гражданского права.

Отчуждение имущества в уставные (складочные) капиталы таких юридических лиц означает его приватизацию (если только в уставный капитал не вносится лишь право пользования соответствующей вещью).

В частности, публично-правовые образования выступают в роли учредителей – акционеров приватизируемых государственных и муниципальных предприятий, преобразуемых в акционерные общества в порядке, преду-смотренном законодательством о приватизации.

При этом учредителями таких обществ от имени публично-правовых образований могут выступать лишь соответствующие органы исполнительной власти (обычно – комитеты или фонды государственного или муниципального имущества). Иные государственные или муниципальные органы не вправе ни от имени публично-правовых образований, ни тем более от собственного имени выступать в роли учредителей или участников хозяйственных обществ либо в качестве вкладчиков в товариществах на вере (п. 4 ст. 66 ГК).

Как акционеры и участники других хозяйственных обществ и товариществ публично-право-вые образования через уполномоченных ими лиц становятся участниками гражданско-правовых корпоративных отношений.

Их представители участвуют в деятельности таких коммерческих организаций от имени публично-правовых образований и в соответствии с их указаниями как на общих собраниях, так и в исполнительных органах. Более того, Российская Федерация и ее субъекты (т.е.

государственные образования) могут в ряде случаев установить специальное право («золотую акцию») в отношении открытого акционерного общества с их участием.

В этом случае их представители в совете директоров общества получают право вето при принятии некоторых решений общим собранием такого акционерного общества (ст. 38 Закона о приватизации).

Государственные и муниципальные образования вправе на указанных условиях создавать хозяйственные общества со своим преобладающим или даже единоличным участием (компании одного лица). Муниципальным образованиям предоставлено, кроме того, право создавать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью.

Государственные и муниципальные образования могут быть субъектами различных обязательств, возникающих как из договоров, так и из внедоговорных отношений.

В сфере договорных связей распространены случаи их выступления в качестве государственных или муниципальных заказчиков в договорах поставки или подряда для государственных или муниципальных нужд (государственных контрактах), где от их имени могут выступать как государственные органы, так и иные уполномоченные ими на это лица, а также в роли заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита. В последних случаях от имени государственного или муниципального образования практически всегда выступает соответствующий финансовый орган (министерство или управление финансов и т.п.). Такие отношения могут оформляться выдачей публично-правовыми образованиями бюджетных кредитов, в том числе собственным унитарным предприятиям, а также выпуском облигаций или иных государственных и муниципальных эмиссионных ценных бумаг (в том числе в бездокументарной форме), выполняющих функции облигаций (казначейских векселей или казначейских обязательств, золотых сертификатов Минфина и т.д.) (ст. 817 ГК), а в случаях, специально предусмотренных федеральным законом, – выдачей векселей.

Для более эффективного использования находящегося в публичной собственности имущества государственные и муниципальные образования могут обращаться к профессиональным управлен-ческим компаниям, банкам и другим коммерческим организациям или предпринимателям, заключая с ними договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом (например, пакетами акций или других ценных бумаг, финансовыми инвестициями или кредитными ресурсами, т.е. правами требования, и т.д.). Публично-правовые образования могут заключать договоры купли-продажи, залога, аренды принадлежащего им имущества, а в отношении денежных средств – заключать договоры банковского счета с банками и другими кредитными организациями (ст. 42 Бюджетного кодекса).

Государство является обязательным участником (стороной) в соглашениях о разделе продукции.

По таким соглашениям (договорам) предприниматели, включая иностранных инвесторов, получают право на поиск и добычу минерального сырья на находящихся в государственной собственности определенных участках недр, причем от имени Российской Федерации здесь совместно выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен соответствующий участок недр.

С соблюдением указанных ранее условий публично-правовые образования могут быть участниками и других гражданско-правовых сделок, в том числе многосторонних (например, договоров о совместной деятельности) и односторонних. В частности, в силу правила п.

1 ст. 1063 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут выступать в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр – алеаторных сделок (от лат. alea – «игральная кость»).

Публично-правовые образования являются также субъектами ответственности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц (ст. ст. 16, 1069 ГК). Иначе говоря, они могут выступать в качестве участников обязательств из причинения вреда (деликтных).

Разновидностью (частным случаем) такой ответственности является ответственность за вред, причиненный вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (ст. 1070 ГК).

Имущественный вред, причиненный гражданам и юридическим лицам такого рода действиями публичной власти, подлежит возмещению за счет соответствующей казны (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования), т.е.

прежде всего за счет бюджетных (денежных) средств, а при их отсутствии – за счет иного составляющего казну имущества, кроме имущества, изъятого из оборота (п. 1 ст. 126 ГК, п. 2 ст. 97, п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100, ст. 239 Бюджетного кодекса).

Поэтому ответчиками по соответствующим искам по общему правилу выступают финансовые органы (органы казначейства).

Публично-правовые образования как субъекты гражданских правоотношений

Государство в лице своих органов и уполномоченных лиц во все времена было участником экономических отношений вследствие концентрации в своих руках собственности (в первую очередь земель) и денег, а впоследствии – капитала.

Замечание 1

Переход от командной модели экономики к рыночной обусловил необходимость по-новому определить статус государства, его органов и должностных лиц в сфере частных правоотношений, поскольку в настоящее время государственная собственность – не единственно возможная форма собственности. В настоящее время помимо публичного (конституционно-правового, административно-правового, финансово-правового) статуса такие субъекты имеют и частноправовой статус, который определяет их положение в гражданском обороте.

Абзац 2 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ относит к участникам гражданских правоотношений не только частных лиц – граждан и организации, но и публичные субъекты. Правовой статус этой категории лиц определен главой 5 ГК РФ
.

Понятие и специфика публично-правовых образований

В настоящее время под публичными образованиями понимаются:

• Российская Федерация в целом;
• субъекты Федерации (края, области, города федерального значения и пр.);
• муниципальные образования (города, поселки, муниципальные округа и пр.).

Как известно из теории права, государство, его административные единицы, местная власть – понятия абстрактные. Реализация функций государства возложена на его механизм – конкретные органы и должностные лица (замещающих государственные должности).

Таким образом, участие публичных субъектов в частных правоотношениях опосредуют:

Замечание 2

При этом полномочие представлять публичное образование может вытекать как из компетенции соответствующего органа власти, так и из специального поручения физическому или юридическому лицу.

Публично-правовые образования имеют немало отличий от традиционных субъектов гражданских правоотношений – частных лиц и их объединений (корпораций). Среди таких отличий:

• способ создания, реорганизации, ликвидации – в распорядительном порядке на основании нормативного правового акта (исключается свобода воли);
• цель деятельности – публичная (участие в гражданском обороте не является основной деятельностью таких субъектов, они призваны решать общественно значимые задачи);
• правовая основа участия в гражданских отношениях – компетенция публичных субъектов определяется в нормативных актах (положениях);
• специальная правоспособность – наделение гражданскими правами и обязанностями – следствие выполнения публичных функций.

Замечание 3

Таким образом, наиболее важная черта публично-правовых образований – это одновременное осуществление ими властных, распорядительных функций (в том числе в сфере экономики) и выступление в гражданском обороте на равных с иными участниками.

Правосубъектность публично-правовых образований

Решение проблемы правосубъектности публично-правовых образований предполагает:

• установление экономической основы их существования и деятельности;
• наделение их правами юридических лиц в конкретных общественных отношениях.

Участие публичных субъектов в гражданских правоотношениях строится на следующих принципах:

1. Равенство с иными участниками таких отношений. Так, органы государства и местного самоуправления не должны извлекать преимуществ из своего властного положения, в том числе навязывать свои условия частным субъектам (п. 1 ст. 124 ГК РФ);
2. Распространение на публичных субъектов правил, установленных для юридических лиц (если это не противоречит особому правовому статусу данных субъектов) (п. 2 ст. 124 ГК РФ).
3. Органы и лица, выступающие от имени публично-правовых образований, наделены полномочиями приобретать и осуществлять права и обязанности (как имущественные, так и неимущественные), выступать от их лица в суде.
4. Особые правила ответственности. Так, законом разграничены обязательства публичных образований и созданных ими корпораций, предприятий, учреждений (п. 2 и 3 ст. 126 ГК РФ), публичных образований разных уровней (п. 4 и 5 ст. 126 ГК РФ). При этом публичные образования несут гражданско-правовую ответственность на равных с иными субъектами гражданского права, но в пределах находящегося в их собственности имущества (для природных ресурсов и земельных участков устанавливается особое регулирование).

Формы участия публичных образований в гражданских правоотношениях

. Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях традиционно решается следующим образом*(368).

Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах:

1) в форме непосредственного участия — самостоятельно с помощью соответствующих органов (п. 1, 2 ст.

125 ГК), т.е. в порядке, аналогичном установленному в ст. 53 ГК для юридических лиц;

2) в форме опосредованного участия — через представителей (п. 3 ст. 125 ГК), т.е. посредством установления отношений представительства (гл. 10 ГК).

Кроме того, иногда в научной литературе к видам опосредованной формы участия публичных образований в гражданском обороте относят выступление последних посредством учреждаемых юридических лиц — унитарных предприятий и учреждений*(369).

Если отвлечься от юридической составляющей, можно согласиться с тем, что публичные образования, оставаясь собственниками имущества, переданного таким юридическим лицам на основе ограниченных вещных прав, так или иначе участвуют в гражданском обороте.

Однако формально-юридически согласиться с этой позицией нельзя, поскольку указанные юридические лица признаются самостоятельными участниками гражданского оборота наряду с публичными образованиями (ст. 113, 120 ГК). Непосредственное подтверждение этот вывод находит в правилах о самостоятельной ответственности публичных образований и учреждаемых ими юридических лиц (ст. 126 ГК).

Что касается самостоятельного участия публичных образований в гражданском обороте, то необходимо учитывать, что в отличие от органов юридических лиц, полномочия которых определяются учредительными документами, полномочия государственных и муниципальных органов определяются рамками компетенции*(370), установленной исключительно Конституцией РФ, федеральными и региональными законами и подзаконными актами, а также актами муниципальных образований.

Указание на то, что государственные и муниципальные органы выступают от имени публичных образований, не должно вводить в заблуждение. В подобных случаях никаких отношений представительства не возникает, поскольку публичные образования в силу особенностей своей природы (коллективные субъекты) не могут самостоятельно приобретать права и обязанности иначе, чем через действия своих органов.

Иное дело, что выступление публичных образований как самостоятельных субъектов в гражданском обороте посредством своих органов необходимо отличать от случаев самостоятельного хозяйствования последних, когда отдельные органы в качестве юридических лиц приобретают права и обязанности для себя (например, при приобретении каким-либо ведомством канцелярских принадлежностей для собственных нужд).

Обычно публичные образования участвуют в гражданском обороте посредством органов исполнительной власти (формально-юридически вряд ли имеются какие-либо препятствия к выступлению в обороте и посредством законодательных органов, хотя это не типично).

В научной литературе нет единства мнений относительно того, могут ли высшие органы публичной власти выступать непосредственно от имени публичных образований в гражданском обороте*(371). Представляется, что теоретически высшие органы публичной власти все-таки могут быть наделены соответствующими полномочиями в особых случаях.

Другое дело, что в настоящее время законодательством действительно не установлены случаи подобного участия.

К исполнительным органам относятся: 1) на федеральном уровне — Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, службы и иные ведомства, включая территориальные органы (см., например, гл.

6 Конституции РФ; ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ*(372), Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.

N 314*(373)); 2) на уровне субъектов РФ — мэрии, администрации и т.п. (см., например, ст.

2, 17, 18 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ)*(374); 3) на муниципальном уровне — администрации, префектуры и т.п. (см., например, гл. 6 ФЗ о местном самоуправлении).

Что касается выступления публичных образований в гражданском обороте посредством представителей, то необходимо учитывать следующее.

Во-первых, органы государственной и муниципальной власти, юридические лица и граждане могут представлять интересы публичных образований лишь в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований (см., например, ст.

6, 38, 39 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г.

N 178-ФЗ*(375); постановление Правительства РФ «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»)» от 3 декабря 2004 г. N 738*(376)).

Из этого, в частности, следует, что к органам, представляющим интересы публичных образований, относятся лишь те, которые не наделены специальными полномочиями согласно п. 1, 2 ст. 125 ГК (для реализации публичными образованиями самостоятельного участия в гражданском обороте).

Во-вторых, необходимо специальное поручение, исходящее от того или иного публичного образования.

По существу, речь идет о надлежащем оформлении отношений представительства, которое может основываться на акте уполномоченного органа или на договоре.

Следовательно, особенности приобретения публичными образованиями прав и обязанностей посредством представителей исключают наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 ГК).